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對我國法官制度現狀的幾點思考

作者:謝琪    信息來源:本站原創   發布時間:2016-12-23   瀏覽次數:3714 [打印此頁 關閉此頁]

  談及到法官制度,主要可以從兩個方面進行理解,狹義的法官制度和廣義的法官制度。關于狹義的法官制度,我們首先就會聯想到的是我國目前實施的《中華人民共和國法官法》,該法頒布于1995年,后又于2001年進行了部分修改,具體內容包括:法官的職責、義務和權利、法官的條件、任免、任職回避、法官的等級、考核、培訓、獎勵、懲戒、工資保險福利、辭職辭退、申訴控告、法官考評委員會。從廣義上來理解,法官制度還應該包括最高人民法院的司法解釋和若干意見規定、國務院的相關規定、及地方法院系統制定的一些標準及內容,比如:《中華人民共和國法官等級暫行規定》和《評定法官等級實施辦法》等。

  我國的司法改革開始于上世紀八十年代,總體上來講,較之從前是有所發展和進步的,其改革成果也是不可否認的,在此發展過程中:法院積極開展工作,制定了多項司法改革制度,法治觀念不斷深入人心,為整個市場經濟的完善和發展,社會穩定及各種矛盾的妥善處理作出了巨大貢獻,但是我們在看到成績的同時,也應注意到在改革過程中存在的不足及需要完善的地方,有些制度并沒有從根本上改變原有的弊病和缺點,只是表現形式發生了些變化。如某些地方法院打著司法改革的旗幟,進行了所謂“全方位、多方面為當事人服務”的改革,并大肆進行媒體宣傳、推廣,而實質上各項工作內容并沒有發生絲毫的變化,這些都是客觀存在的一些社會現象。為了使司法改革不斷完善,司法公正早日得到全面實現,就有必要揭示一下司法實務法官制度中存在的一些問題。

  一、法官制度行政化嚴重

  (一)目前,我國法官是按照公務員錄用標準來選拔和任用的。

  按照國際慣例,法官是相對獨立的司法官員,并不具有行政角色,法官的選任本質上是屬于司法權的表現,與行政權是獨立分開的。《中華人民共和國憲法》第一百二十六條明確規定 :“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這一規定為審判權的專屬性、獨立性、合法性奠定了憲法基礎。同時根據《中華人民共和國法官法》第九條的規定,擔任法官所必須具備的條件中并沒有規定“必須通過公務員考試”。但實務中要擔任法官工作的首要條件就是通過公務員考試,這就出現了法律規定和實務操作明顯不同的現象,而且最終是以公務員的標準去選拔和錄用法官。將法官納為公務員,會造成審判與行政的混同,容易使司法行政一體化,使法官從產生的那刻起就帶有濃厚的行政化色彩,對獨立審判、依法治國非常不利,其本質是行政干預司法,以行政權代替司法權,違背了憲法的基本原則,最終導致法院不能夠獨立審判。

  (二)法院的財政來源于當地政府機關,沒有專門獨立的財政支持。

  目前我國法官的工資收入、法院其他財政支出是由地方政府預算并支付,相關財物均由地方政府管理,類似于其他行政部門。由此導致的直接結果就是法官從經濟上受制于地方政府,政府可以完全掌握法院的經濟命脈。這是非常嚴峻的社會現實,法官作為社會關系中一個自然人,他也有必需的物質生活需求,但當最基本的生存資料所有權掌握在其他人的手中,必然會受制于該控制人。因此,要想達到司法獨立的預期效果,必須在法官制度設計中賦予其專門獨立的財政支持。關于這一點,我們可以借鑒西方國家的一些經驗和做法,比如:美國由議院專門撥款給法院,而議院是由廣大民眾選舉和表決出來的。這樣就可以擺脫地方政府干預審判,避免“權大于法”的產生,避免地方政府領導干預審判、指導判決的現象。

  (三)法官內部級別待遇行政化,上下級法院形成的是行政管理和領導關系。

  《公務員法》把公務員職務分為領導職務和非領導職務。領導職務層次分為:國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。《法官法》把法官分為十二級,最高人民法院院長為首席大法官,二至十二級法官分為大法官、高級法官、法官。《中華人民共和國法官等級暫行規定》又具體細化了如何分級。這樣的劃分,本來是國家對法官專業水平的劃分確認,增強法官的責任心和榮譽感,保障法官依法行使國家審判權,但在實務中,卻拿著該分類級別去套用公務員的行政級別,在法官的待遇上實行行政化,按照行政待遇劃分,工資及福利也是參照行政人員。可見,法官內部制度的行政化已經非常深入。

  根據憲法的第一百二十七條規定 :最高人民法院是最高審判機關。最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。可見,上下級法院本應該是監督關系,但實際上,現在上下級法院為領導關系,一審的案件有些比較復雜,下級法院首先要請示上級法院的意見然后再作出判決,以避免上訴后該案件被發回重審或改判。試想:法律規定的“兩審終審”還有什么意義?上級人民法院的監督功能又如何發揮?這就完全背離了上級法院對下級法院有效監督的立法初衷。最高人民法院常務副院長沈德詠曾指出:“優化人民法院職權配置,在保障下級法院依法獨立公正行使審判權的前提下,明確上級法院對下級法院在司法業務管理和司法行政管理工作方面監督指導的范圍和程序,完善上下級人民法院之間的審判監督關系,構建科學的審級體系。”(1)

  二、基層法院法官專業化水平不高,法官素質參差不齊

  修改后的《法官法》第九條對擔任法官必須具備的條件做了明確規定,主要是包括學歷及專業要求,其中學歷起點基本要求為本科。而修改前的《法官法》規定的是大專畢業為起點,這樣就會使得新規定對一部分大專畢業的現職法官不具溯及力,新規定也還是得不到嚴格的執行。此外,基層法院有相當一部分人員是由其他部門調換來法院的,有些是軍隊干部轉業來到法院,他們以前根本不具備法律基礎知識,也沒有類似的工作經驗,就順利地穿上了法袍,手拿法槌,公開審判。試問:這樣的判決是如何做出的?又如何經得起檢驗?目前在地方政府仍然存在各部門領導輪換,由教育局、糧食局的領導干部去法院擔任院長或庭長,這是多么滑稽的現象,一個沒有任何專業背景的人員擔任法院的負責人,試想這樣的法院領導班子將會是怎樣?

  存在的不一定是合理的。法律是一門專業性很強的學科。在國外,只有受過專業教育和專門培訓的人員才能邁進這個職業行列。比如美國,只有從事律師工作滿一定年限后才有可能擔任法官,從專業教育和工作經歷來看最少是十年以上。以德國為例,要取得法官資格要經過兩次國家考試,第一次國家考試是在大學法律專業學習后進行,通過第一次的考試后參加兩年半的實習,實習期間參加八次口試和八次筆試考試全部合格并順利完成實習任務者可參加第二次國家考試,兩次考試都通過者即可申請法官資格。大學法律系的正教授當然具有法官資格。聯邦法院的法官由總統任命,州和地方法院的法官由各州任命。(2)而在現階段的國內地方法院,進入法院和進入其他行政職能部門基本一樣,法官職業的神圣感、榮譽感蕩然無存。

  為什么會出現大量的、科班出身的法律專業人員卻不能進入法院系統,大量的高學歷法學專業人才只能在法院的大門外徘徊,這是我們需要反思的一個問題。是已有法官隊伍拒絕納新?還是制度設計的缺陷?既然我國法官法已經將專業和學歷作為考量法官素質的一個硬性指標,就應該按此標準去選擇和錄用,使更多的法律專業人員充實到法官隊伍中來,而且這些高學歷專業人才長期在高校、研究機構接受新的法律思想、觀念,對法律的理解和眼界也更為寬闊,法律素質較高,在一定程度上有利于避免和克服司法腐敗。不能單純的以沒有司法實踐經驗就將他們拒之于法院系統門檻之外,經驗是可以在實踐中慢慢積累起來的。

  根據我國訴訟法的規定,審判制度實行的是“兩審終審制”,即一個案件一般經過兩個審級法院的判決就生效。而在實務當中,大量的案件啟動在基層人民法院,即縣級或區級人民法院,對縣級法院判決不服的上訴至中級人民法院(市級或州級),除非是案情重大或涉外案件才有可能直接在中級受理、審理。從這我們就不難發現:案件更多地是集中在基層,但是我們基層法院法官的綜合素質相對于上級法院的來說普遍較低,學歷、學識、審判經驗各方面都不如上級法院。基層法官的業務水平、個人修養離老百姓的要求還有很大差距。(目前的事實情況是:中級或高級人民法院的法官都是從基層具有高學歷和豐富審判經驗的法官中選拔上去的。)

  三、法官辦案效率不高,缺乏精英化、專業化的法官

  全國人大常委會委員賀一誠認為:“我國的法官數量并不少。按國際慣例,13億人口,應該有13萬法官,可我們現在有19萬法官。19萬這個數據,亦為最高法院報告所證實。”香港總人口700萬,配備律師8000多名,全職法官僅185位。也就是說,內地的法官占總人口比是香港的接近5倍。外經濟貿易大學法學院副教授侯猛曾向記者表示:“基層法院約有60%的法官并不審理案件,而是在從事其他諸如后勤、辦公室、執勤、宣傳、理論研究等行政性工作。”(3)各地法院設立的法官職位倒是不少,但往往是人浮于事,機構煩冗,效率低下,沒有很好地發揮各自崗位應有的作用。時常會出現在正常上班期間找不到法官,以開會、出差、培訓為理由。試問:法官的正常上班時間都沒有保證,怎樣去保證其工作效力?因此只有壓縮人員編制,選任那些德才兼備、品學兼優的法官,合理分配人員資源,其工作效率才有保證。擁有一支精英化、專業化的法官隊伍,才能將有限的財政資源更好地運用到法官身上,從而更好地保障其工資收入及后續的各項待遇。

  四、司法為民的理念還沒有完全樹立起來,存有漠視當事人訴權和利益的現象

  法官作為法律救濟的守護者,最終行使的是人民賦予的審判權,這些權力不是法院系統自身產生的,而是人們通過代表授予給法院的,也就是說:廣大的人民群眾是這項權力的主體。既然人民是審判權的主體,作為審判機關的代表人—法官,就必須以人民群眾的利益為出發點和落腳點,實現公平正義,服務于民。因此司法為民是審判活動應有之義,法官應當轉變原有的“官本位”思想,更好地保障當事人訴權和切身利益。

  比如:民事案件立案難問題。

  筆者曾多次遇見當事人在立案庭與負責立案的法官發生沖突。原因是法官沒有明確告知當事人立案需要提交的材料和理由及立案的法律依據,只是簡單地否定和拒絕立案,也沒有對此出具任何書面文件。根據民訴法的規定:不給予立案的,應給予不予立案裁定書,當事人可以提出上訴。上述情況會致使當事人不能在本級法院立案,同時又不能向上級法院上訴,最后使當事人完全喪失法律救濟的機會,根本無法啟動司法程序,讓他們抱有的最后一絲希望都破滅了,這是多么殘酷的現實,使真正需要法律保護的人卻對法律完全喪失了信心,對法律的敬畏心理、公正性、神圣感完全泯滅。有些辦案法官態度冷淡甚至惡劣,本來當事人訴至法院就已非常疲憊,甚至有些緊張,加上普通人對法律的不了解,有些法官直接告訴當事人去聘請律師,極力地推脫案件的受理,目的是為了減少他們的工作量。殊不知當事人聘請律師是需要支付費用的,而且也沒有規定必須要委托律師或其他代理人的,這樣做變相地把當事人應有的訴訟權利和地位削弱了。法官有義務告知當事人關于立案的相關事項,包括需要提交的證據和材料,只要符合立案條件的就應當受理。推脫或拒絕受理不是減少糾紛的有效途徑,圍堵不如疏導,正所謂:“防民之口,勝于防川。”

  又如:審理期限延長的現象很普遍,大量案件處于審而未判的狀態。

  根據民事訴訟法的第一百三十五條規定:“人民法院適用普通程序審理的案件,應當在立案之日起六個月內審結。有特殊情況需要延長的,由本院院長批準,可以延長六個月;還需要延長的,報請上級人民法院批準。”正是有了此項規定,于是大量的案件法官先是給予開庭審理,但遲遲不給予判決,并以此為延長審理期限的理由,事實上是濫用了該條款。西方諺語:“遲來的正義不是正義。”因此很有必要對該種現象給予糾正。

  再如:民事案件執行難。

  民事案件執行難一直是個老大難問題,但筆者在此還是要強調一下。新修改的《民事訴訟法》在這問題上也做了很大的改進,但實行效果還是差強人意,大多數案件還是因為被執行人財產狀況不明或表面上無財產可供執行。于是部分執行法官把提供被執行人財產線索和信息完全轉嫁到執行申請人身上,否則就推脫說法院無法執行。可是,一個普通的公民哪有如此大的權力去銀行、證券、房產部門查詢被執行人相關的財產信息?法律賦予了法院相關的公權力、司法調查權,其他相關部門是有義務配合的,但普通的公民是不具備這些權力的。執行法官轉嫁的行為實質就是消極司法的表現,缺乏對當事人權利的重視,沒有真正把當事人的事情做為其工作內容來處理和落實。

  五、現行法官制度的完善

  (一)完善法院系統內部的監督機制

  孟德斯鳩有一個著名的論斷:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”權利需要監督,不然就會造成濫用。法院系統應當設立專門的監督部門,成立專門的調查機構。目前各法院基本都設有專門的投訴電話、信箱等,但實際效果并不好。由于上下級法院有著千絲萬縷的聯系,所以其監督也只是形式上的監督,不能真正地去反映和揭露存在的一些問題和弊端。只有建立專門監督機制,加強監督力量,實現自上而下地監督,才能保證監督的有效,公開、公平。

  (二)建立當事人和代理人外部評價制度

  由于當事人、代理人從立案、審判、執行都參與其中,在整個訴訟過程中和法官接觸最多的、最有發言權的莫過于他們。結案后或某一訴訟階段終結后,可以由本案的當事人和代理人對辦案法官作出評價,包括專業素質、服務、規范性等,同時把該評價表作為卷宗的附件裝訂,與卷宗其他內容長期保存、備案。該評價表應作為對法官工作考核的一個重要指標。

  (三)實行案件主審法官負責制,防止司法腐敗

  英國著名哲學家培根曾有這樣的至理名言:“一次不公正的裁判其惡果甚至超過十次犯罪,因為犯罪是無視法律,好比污染了水流,而不公正的裁判則毀壞法律,好比污染了水源。”司法腐敗是司法改革急需解決的一個重要方面,怎樣來杜絕這種權錢交易,托關系、走后門的現象呢?傳統的做法都是上級法院發現后發回重審或依法改判,并沒有進一步追究當時承辦該案法官的責任,去探究發生這種情況的原因及動機,只有少許情形嚴重的才會移交司法審查。如:趙作海、佘祥林這樣的具有嚴重社會影響的案件最終呈現在廣大人民面前才去追究相關責任人。只能無奈地說,他們還算是幸運的!可究竟還有多少像趙作海、佘祥林一樣被蒙冤卻沒被“平反”的人呢?這些問題是值得我們去深思的。當時為什么會出現如此大的冤假錯案,法官在宣讀判決書的那剎那,是否捫心自問過這樣的判決公正嗎?不能因為每天處理類似的刑事案件,就可以對人的生命、自由麻木了。正是因為你的這份判決,當事人及家屬將面臨的是多么大的一個打擊:失去人身自由、社會對其否定性的評價、在監獄中內心的煎熬,這些都是無法用金錢來補償的。你所做的一份判決不是簡單的一紙文書,那是關系到法律在人們心中的形象和對國家法治公平正義的正確認識和理解。因此法官行使手中審判權的時候須格外慎重。

  (四)轉變觀念,實現真正的司法為民

  法官職業不同于普通工作,要求具有更高層次的正義性、公益性、社會性,要學會傾聽自己內心最深處所發出的法律聲音來審判和裁決,要以該職位為榮和具有很強的責任感。規范法官行為的相關制度已經建立起來,但如何來真正保證該制度執行和落實更符合人民的利益呢?只有這種司法為民的觀念在大多數法官心中建立起來了,才會讓他們發自內心的去執行制度,當部分法官沒有執行時,大家會自覺地形成對其否定的評價,當然這種觀念的形成需要一定的時間。

  法官作為裁判者,并不能直接地創造社會物質財富,但其所取得的工資報酬等都是來源于廣大民眾及企業、法人的所繳納的稅收。根據利益與責任對等原則,既然其收入取之于民,那么法官就應當通過實現合法裁判,穩定社會秩序,實現公平正義來服務于民眾。

  (五)擺脫行政束縛,實現真正的司法獨立

  我國憲法規定:“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關,社會團體和個人的干涉”。 司法裁判的力量何在?不在于有國家強制力保障它的實現,而在于它所獨具的其他國家機關所無法比擬的公信力。這種超常的公信力源于司法機關的超脫。也就是說,任何人、任何組織都不得命令或者指示法官或檢察官應該做什么、應該怎么做,法官、檢察官只能是服從法律。(4)

  首先:法官的選任由法院系統自身來規劃和實施。我國自古以來就是司法行政一體化,地方父母官既是行政長官,也是保地方平安的司法審判人員,但時代在發展,社會在進步,民主與法治已不斷地深入人心,為了追求最終的公平正義,必須把司法權從行政權獨立出來,尤其是審判權。只有這樣,才可以避免“權大于法,權自法出”。法院負責具體的錄用職位和考核面試,完全從公務員的編制中獨立出來,做到名正言順,名實相符。只有從根上脫離了行政的束縛,才能實現真正的審判獨立。

  其次:財政獨立。經濟是基礎,設立專門的國家財政用于法院的支出。使法院有了經濟保障后,才有可能不受制于其他部門和地方政府,才能有底氣作出對一些行政主體不利的法律判決,才有可能實現真正的“民告官”,使行政法及行政訴訟得到貫徹和落實。

  六、結語

  總之,好的制度的建立是前提,但更為關鍵的是將制度不偏不倚的貫徹執行下去。法官制度是國家制度建設中一個重要的組成部分,保障著其他制度的執行,只有在現有的法官制度上繼續改革和完善,才能實現依法治國,才能使社會主義法治道路越走越遠,越來越光明。

  (1) [1]引自《關于深化人民法院司法體制與工作機制改革的實施意見》。

  (2)張永建:《論中國的法官制度建設》,法制與社會出版社。

  (3)引自《中國法官4年流失2萬:待遇低?》。

  (4))胡錦光:《司法的公信力源于司法的超脫》。

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